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立法法和民族自治立法

发布日期:2019-04-10字号:[ ]

  ——2019410日在自治县九届人大常委会第21次会议上

  李书华

  

  立法是通过法定程序将党的主张和人民意志法律化、制度化的重要政治活动。根据宪法和立法法,全国人大及其常委会行使国家立法权,制定、修改、解释和废止法律。法律是治国之重器,良法是善治之前提,立法是全面依法治国的基础。

  立法法是关于国家立法制度和规范立法行为的重要法律,被称为“管法的法”。根据宪法,20003月九届全国人大三次会议通过了立法法,对我国的立法体制、立法权限、立法程序、立法监督等作出全面规定。20153月十二届全国人大三次会议在总结立法法实施经验基础上,通过了关于修改立法法的决定,进一步完善了国家的立法体制,完善了科学立法、民主立法、依法立法的机制和措施。下面,我结合立法法的相关规定,汇报四个问题:

  一、我国的立法体制和法律阶位

  (一)我国立法体制的发展变化

  立法体制的核心内容是立法权限的划分。一是哪些国家机关具有什么性质、多大范围的立法权限;二是享有立法权限的国家机关所制定的法律、法规之间是一种什么样的相互关系。

  我国的立法体制经历了一个不断发展和完善的过程。1954年宪法规定,“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”,负责“修改宪法”和“制定法律”;全国人大常委会负责“解释法律”和“制定法令”。可见当时我国立法权相对来说是比较集中的,主要由全国人大来行使。由于全国人大每年只开一次会,会期又很短,显然无法适应繁重的立法任务。为此,19557月,一届全国人大二次会议“授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要,适时地制定部分性质的法律,即单行法规”。1959年二届全国人大一次会议又进一步确定:“为了适应社会主义改造和社会主义建设事业发展的需要,大会授权常务委员会,在全国人民代表大会闭会期间,根据情况的发展和工作需要,对现行法律中一些已经不适用的条文,适时地加以修改,作出新的规定。”1979年地方组织法赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权限。1982年宪法明确赋予全国人大常委会立法权,并赋予国务院行政法规制定权。1986年修改地方组织法,赋予省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市享有地方立法权。2000年通过的立法法,是我国立法制度发展的里程碑,对我国的立法体制作了全面规定和进一步完善,同时赋予经济特区所在地的市以较大的市地方立法权。2015年修改立法法,将享有地方立法权的城市由49个较大的市,扩大到所有设区的市,并对地方立法权限范围作出明确规定。20183月,十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案增加设区的市制定地方性法规的规定,以根本法的形式确认了设区的市地方立法权。

  (二)现行立法体制

  1. 全国人大及其常委会行使国家立法权。根据宪法,全国人民代表大会负责修改宪法。修宪权是最高的立法权。只能由全国人民代表大会行使;全国人大还行使制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律的职权。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律;在全国人大闭会期间,对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,但不得同该法律的基本原则相抵触。

  2. 国务院根据宪法和法律,制定行政法规(包括条例、管理办法、暂行办法等)。

  3. 地方人大及其常委会制定地方性法规。省以下都称为地方性法规。一是省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规(全方面)。二是设区的市、自治州的人大及其常委会根据本市、州的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,报省、自治区的人大常委会批准后施行。2015年修改立法法,赋予所有设区的市享有地方立法权,该立法权主体扩大到289个;30个自治州以及广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市4个不设区的地级市也享有地方立法权。

  4. 自治区、自治州、自治县的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,并经批准生效。立法法第75条规定:自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定,但不得违背法律或者行政法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通。目前,全国155个民族自治地方共制定了130多件自治条例、700多件单行条例、60多件变通和补充规定。

  5.经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定,可以制定经济特区法规,在经济特区范围内实施。全国人大及其常委会于1988年至1996年分别通过了对海南省、深圳市、厦门市、汕头市和珠海市制定经济特区法规的授权决定。

  6.国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。2015年修改立法法,对规章的权限作了进一步规范:没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据,部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。制定地方政府规章,没有法律、行政法规、地方性法规依据,不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

  7. 立法法还对军事法规、军事规章作了规定。

  (三)我国的法律位阶

  在我国,按照宪法和立法法规定的立法体制,法律位阶共分六级,从高到低效力等级为:根本法律(宪法)、基本法律、普通法律、行政法规、地方性法规和规章。

  1. 根本法律。宪法由最高国家权力机关——全国人民代表大会制定和修改,并由全国人大代表三分之二以上的票数通过。宪法作为根本法具有最高的法律位阶,其他任何法律不得与宪法相抵触。

  2. 基本法律。制定机关是全国人民代表大会。必须经全国人大代表过半数通过。制定和修改刑事、民事、国家机构和其它的基本法律,包括民法通则、物权法、合同法、婚姻法、治安管理处罚法等。

  3. 普通法律。是指全国人民代表大会常务委员会制定和修改的法律。包括刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、劳动法、行政处罚法、国家赔偿法、法官法、检察官法等。

  4. 行政法规。是国务院为领导和管理各项行政工作,根据宪法和法律,制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。行政法规具有法的效力,它的效力次于法律高于部门规章和地方性法规。

  5. 地方性法规。是有立法权的地方国家机关依法制定与发布的规范性文件,报请批准后施行。在不与宪法、法律、行政法规相抵触的情况下制定。在所辖范围内有效,其效力低于宪法、法律、行政法规和省级地方性法规。

  自治条例是指民族自治地方的人民代表大会根据宪法和法律的规定,并结合当地民族、政治、经济和文化特点制定的有关管理自治地方事务的综合性法规。单行条例是指民族自治地方的人民代表大会及其常务委员会在自治权范围内,依法根据当地民族的特点,针对某一方面的具体问题而制定的法规(称民族自治立法),报请省人大常委会批准后生效,并报全国人大常委会、国务院备案。部分人认为自治条例和单行条例不起作用,甚至有的法律工作者说不具备法律效力,这是误解。民族区域自治法(民族自治地方的宪法)第67条规定:司法部门在司法实践时,优先适用的原则,我们自己不能不当回事。民族区域自治法第20条规定:上级国家机关的决议、决定、命令和指示,如有不适合民族自治地方实际情况的,自治机关可以报经该上级国家机关批准,变通执行或者停止执行;该上级国家机关应当在收到报告之日起60日内给予答复,建议运用赋予的自治权力,争取库区不禁捕。

  6. 规章。分为部门规章和地方规章。部门规章是国务院组成部门以及具有行政管理职能的机构根据法律和国务院的行政法规决定,命令在本部门权限范围内制定的规范性文件的总称。地方规章是指省、自治区、直辖市以及较大的市人民政府根据法律、行政法规、地方性法规所制定的适用于本地区行政管理工作的规范性文件。

  二、民族自治立法

  为什么称为民族自治立法?只有民族地方经批准授予自治权,才有立法权,所以称为民族自治立法。自治条例、单行条例称为自治法规。自治机关还包括自治县人民政府,对上级的决议、决定、指示、命令不适合的,可以变通执行或停止执行。

  (一)法规类型、体例名称及一般要求

  1. 法规类型

  (1)创制性法规。是指在没有直接上位法的情况下,根据本行政区域内政治、经济及社会各项事业发展的实际情况和需要,依据相关的法律、行政法规和国家政策,对某一方面的社会关系作出的规定。

  (2)实施性法规。是指在有直接上位法的前提下,为了保证该上位法的贯彻实施,结合本行政区域内的实际作出的具体规定。

  (3)授权性法规。是指根据法律的授权,对本行政区域内某一特殊领域的社会关系作出的具体规定。

  2. 法规体例名称

  民族自治地方法规的体例名称(可涉及政治、经济、文化等各个领域)。

  民族自治地方法规根据内容的不同,可采用自治条例、单行条例等形式。

  自治条例是根据民族自治地方的政治、经济和文化特点制定的综合性的自治法规。

  单行条例是根据民族自治地方的政治、经济和文化特点制定的单一性的自治法规,简称为“条例”。示例:“长阳土家族自治县森林资源保护条例”。

  3. 一般要求

  根据法规调整社会关系的范围和内容,合理确定法规的体例名称和结构,着重把握以下六个方面:

  (1)要突出务实管用,体现地方特点,坚持问题导向,推进立法精细化,增强法规针对性、有效性,按规范内容有几条规定几条,避免形式上贪大求全,内容上面面俱到;

  (2)在体例名称上,属于创制性立法的一般制定“条例”,属于实施性立法的一般制定“实施办法”;

  (3)法规名称一般由效力区域、规定的主要内容、体例名称三要素组成,示例:“长阳土家族自治县 森林资源保护 条例”;为维护法规的稳定性和严肃性,法规名称一般不采用“试行条例”“暂行条例”“若干规定”等形式;

  (4)法规内容单一、条文较少的,一般不分章节,条文和内容较多的,可以分章节;

  (5)法律、行政法规及本省地方性法规已经作了规定,可以直接适用的,除必要衔接外,尽量不重复规定。一般不就机构及人员编制、财政经费等内容作出具体规定;

  (6)语言要精炼、准确、严谨,立法文本要统一、规范。

  (二)法规结构规范

  1. 法规结构

  法规结构,是指将法规内容按照一定顺序和要求依次排列的逻辑结构形式。具体讲,就是将法规内容按章、节、条、款、项的顺序依次排列。根据法规内容和条文多少,可划分为“复杂型结构”和“简洁型结构两大类。

  (1)复杂型结构。复杂型结构主要包括以下三个部分:

  ①总则。主要内容应包括:立法目的和依据;法规的调整对象、适用范围和基本原则;主管部门及主要职责,授权、委托执法;重要法律术语的解释和界定;其他一些原则性的规定等。

  ②分则。按照实体和程序内容的不同,划分为若干章节;主要规定具体的权利义务、行为规范、法律责任和救济条款等内容。各章共同构成了分则,是法规的主体内容,但不标明“分则”二字,位于总则之后,附则之前。

  ③附则。主要包括法规条文中的专业术语解释、某一特定行为援用其他法规、施行日期、某项法规废止以及其他适宜放在附则中的内容。附则位于法规的尾部。

  (2)简洁型结构。简洁型结构不分章节,法规内容的编排顺序与复杂型结构编排顺序基本相同。

  地方立法一般采用简洁型结构,如果内容较多,需要划分章节的,可采用复杂型结构。

  2. 法规题注和目录

  题注。法规标题下的题注应当使用括号,题注内容包括制定机关、会议届次、通过日期。法规经过修改的,应当标注修改的机关、会议届次、日期,中间用空格隔开;经过多次修改的,其内容按时间先后顺序依次排列,并标注修改的次数,中间用空格隔开。

  有关章、节、条、款、项的设置,条例内容的规范,设定行政许可,设定行政强制(只能设定加处滞纳金和代履行的行政强制措施),设定法律责任。附则,法规解释,条例语言句式的表述,数字、日期的表述,条例文本格式,条例公布施行等不作介绍,规定细致专业,不容易记住,那是专业人士的事。

  3. 条例修改

  条例修改主要有条例修订和条例修改决定两种形式,简单的说,修改包括修订和修正。

  (1)条例修订。是指对旧条例进行全面修改,即在条例名称不变的情况下,对条例内容进行全面的修改。

  (2)条例修改决定。是指条例名称不变的情况下,采用修改决定的形式,对条例的部分内容进行修改。旧条例依修改决定修正后,重新公布。

  需要全面修改的就采用“修订”的形式,只是修改部分条款或者个别条文的就采用“修改决定”的形式;在集中清理条例的情况下,也可以采取一个修改决定一并修改数件条例个别条文的形式。

  三、如何审议法规草案

  (一)提请人大常委会审议的法规草案要有议案,制定和修订的条例议案一般由自治县人民政府县长提出,以代表大会决定修改和废止的议案一般由人大常委会主任会议提出。

  (二)向常委会作出说明。说明包括制定和修改的必要性,立法依据,立法过程,条例的特点,修改和废止的条款等。

  (三)立法法规定了对法律草案的“三审制”,民族自治立法参照执行。列入常委会会议审议的条例草案,一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决。根据立法法的规定和实践中的做法,对属于调整事项较为单一或者部分修改的条例草案,如果各方面意见比较一致的,也可以经一次会议审议后即交付表决,关于条例问题的决定和“打包修改”的决定草案等通常都是一审通过,有的可以经两次会议审议后交付表决。如果条例草案经常委会三次会议审议后,仍有重大问题需要进一步研究的,可以暂不付表决,交有关的专门委员会进一步审议。比如,全国人大常委会对物权法草案审议了7次才提交大会审议,行政强制法草案审议了6次,证券法草案审议了5次,食品安全法、监督法、环境保护法、预算法等法律草案审议了4次。此外,法律案经审议之后,因各方面对制定该法律的必要性、可行性等存在较大分歧搁置审议满两年的,或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常委会会议议程审议的,由委员长会议向常委会报告,该法律案终止审议。省制定地方性法规技术规范规定民族自治立法两审三通过,省人大领导又要求三审四通过,决定修改可以两审三通过。

  (四)审议条例草案的合法性(什么时候去掉“草案”二字)

  三个不违背:不违背宪法、民族区域自治法的规定;不违背法律、行政法规的基本原则;不违背其它有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作出的规定。

  (五)实用性审议。地方立法必须顺应新时代、新要求,呼应人民群众新关切,紧跟党中央新部署。从本地经济社会发展对法规保障的要求出发,针对问题清单,作出符合本地实际的规定,接地气,突出务实管用,解决问题,不能照抄照搬。突出关键几条,能具体就具体,能明确就明确,要有本地特色。

  (六)结构和句式方面的审议。常委会组成人员素质高,各方面专业人才齐全,对法规草案可以进行全面审议,提出意见。这里有个建议,组成人员拿到法规草案后要认真研究,精雕细刻提出合理化建议(如省人大常委会委员提出“删除”,应该是“删去”。自治县有个部门参加省人大常委会立法调研时,不认真学习材料,提出不当建议。同时建议省市人大常委会来征求立法修改意见时,只对法规草案的合法性和实用性提出修改建议)

  四、立法工作的新要求

  (一)坚持党对立法工作的领导:严格落实立法规划、计划。立法工作中的重大问题向县委请示报告制度,严格落实自治县人大常委委会党组加强对立法工作的领导制度,严格落实责任单位党委(党组)的立法工作责任制。

  (二)充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。健全立项、起草、论证、协调、审议和表决机制,把握立法原则和工作进度。

  (三)深入推进科学立法、民主立法、依法立法。建立健全法规通过前评估,法规清理,立法后评估,公众参与,发挥人大代表立法顾问的作用,提高立法质量。

  (四)充分发挥立法队伍的作用。把思想政治建设放在首位,加强能力素质和工作作风建设,保持立法的高质量。

  最后有两个概念明确一下,供参考。

  一是条例的数量用件表述比较规范,一般法律用“部”,法规用“件”。这是十三届全国人大常委会委员、十三届全国人大宪法和法律委员会主任委员在十三届全国人大常委会、专门委员会组成人员履职学习时讲的。

  二是自治县自治条例、单行条例不能称为法律,只有全国人大及其常委会制定的才能称为法律。只能称为自治法规或自治条例、单行条例。

  




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